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土地调控新政掀起七重巨浪
2006-09-22 14:21   
 

新一轮的土地调控来势之猛,似乎只有令人窒息的飓风可形容。

在频繁的讨论审议后,2006年9月,《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(下称《通知》)出台,涉及土地利益、政府责权等八项重要的改革内容,宣告我国政府在土地管理和调控政策上再度进行了重大调整。

随后一周,国土资源部以每天一篇到两篇的超快频率,连发七篇政策解读,督促市场更深刻地了解此轮全面调控的背景与意义,加快落实的步伐。

决心和力度可见一斑。

这一决断很快在市场掀起了巨浪,房价走势愈发迷离,利益分配、权利架构、开发格局开始重新布局,土地二级市场则重新活跃,执法和监控体制有望加强———七大变局端倪渐显。

“玉宇澄清万里埃”似乎在望,那么,就让暴风雨来得更猛料些吧!

严格执法 问责地方政府

“当前,我国已建立了比较严格的土地管理法律制度体系,但有法不依、执法不严的问题仍很突出,法律惩处机制的作用尚未完全体现。针对这种局面,国务院的《通知》第一次明确规定要对政府实行问责制,并就如何加强和完善法律惩处机制提出了十分具体明确的要求。”国土资源部执法监察局负责人在接受国土报采访时这样表述。

据悉,与以往规定相比,此轮土地调控在强化对土地管理行为监督检查和惩处土地违法违规行为方面有诸多突破。国土部有关负责人表示,《通知》第一次明确规定要对政府实行问责制,并对如何加强和完善法律惩处机制提出十分具体明确的要求。这一突破,意义重大。

一切规定还是要落到实处。两个月前宣布推出的土地督察制也在这一周正式开始运行。国务院任命通知下发,国土部部长孙文盛兼任国家土地总督察,国土部副部长李元兼任国家土地副总督察,国土部政策法规司司长甘藏春则以专职形式任国家土地副总督察。土地督察局将对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序进行合法性审查。

“对农用地转用审批的合法性审查,主要是控制农用地转为建设用地的总量和速度,保护耕地;对土地征收的合法性审查,主要是规范地方政府的征地行为,保护被征地农民的合法权益,防止因征地而引发群体性事件的发生。”国土部介绍。

数据监测 更准、更快、更全

土地市场的危局到底有多严重?土地调控的成果究竟几何?客观、全面的数据监测系统,既是土地调控的前提,也是破旧立新的目标。

我国第一次全国土地调查开始于1984年。时隔22年,今年8月中旬,国土资源部公布《地籍管理“十一五”发展规划纲要》,表示我国将在2010年前开展第二次全国土地调查,基本建立土地统一调查制度;全面、准确地掌握全国土地数据。

国土资源部地籍管理司司长樊志全表示,开展第二次全国土地调查,目的是摸清土地资源家底,为促进经济社会协调、可持续发展,为严把土地闸门、严格资源管理提供依据,形成科学的土地调查监测评价体系。

随后不久,国土资源部称《国土资源统计工作改革方案》已出台,将为国土资源部门参与宏观调控打好数据基础。“目前虽然有关国土情况的统计数据有500多项,但缺乏反映资源宏观形势、资源市场、国土资源节约集约利用等方面情况的指标。建立一套统一完善的国土资源统计指标体系势在必行。”国土部表示。

房价走势 企业怕地方“白吃夜宴”

当大片的新城区开发已经成为多年来城市经营者彰显业绩的筹码,当大量的固定资产投资和基础设施建设已经成为GDP报表上最亮眼的数据,改变这种局面无异于抽筋动骨。但是显然,这种改变已经开始,且大刀阔斧。

改革的动力不仅源于日益高涨的房价,更源于耕地面积的逐年减少所带来的深层能源危机,以及“土地腐败”下产生的社会不和谐音。一边是地方政府通过土地大肆敛财,一边是失地农民的无所依靠。于是,平衡土地利益,在地价总额不变的情况下让分配使用得更合理,成为这次改革的重心之一。

用国务院的表述,这是“土地利益分配机制”的变革。目的在保持房价稳定的基础上,让土地收益向三农倾斜。

国土资源部相关人士介绍,从当前地价构成看,土地取得成本(征地补偿安置和拆迁费用)、开发成本(几通一平费用)和政府收益(相关税费和土地纯收益),大体各占三分之一,其中被征地农民补偿安置费用明显偏低。

对此,《通知》规定,未来土地出让收入的使用必须向“三农”倾斜:土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需要资金的不足,其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。三农优先,成为土地利益分配的重要原则。另外,包括新增建设用地有偿使用费,城镇土地使用税等税费都将大幅提高,并专项用于基本农田保护建设、土地整理和耕地开发。

即将提高标准的还有工业用地价格。相关人士称,随着招拍挂制度的完善及工业用地最低地价标准的统一出台,工业用地价格可能上升50%以上。

然而,随着地价相关成本的上升,社会开始了另一种质疑,即这种地价成本的增加是否会转稼到房价上,造成最终由消费者再次承担地方政府的必要支出?对此,国土资源部相关负责人高调表示,土地成本提高将以地方政府纯收入减少来平衡,地价基本不变。但也有业内人士指出,工业用地的价格变化会纵向传导到工业产品的价格,也会横向传导到其它类型土地的价格。

地价成本的提高在开发商中的影响反而波澜不惊。“无论税费怎样提高,对价格不会有太大影响。各种税费加一起也没几万块钱,招拍挂的土地出让金仍是地价的最大一头。”某大型国资开发企业老总介绍。

而开发商担心的是,随着地方政府纯收入的减少,地方是否又会想出其它的办法变相增加土地收入。某些城市在近期的土地招拍挂过程中已经出现更加苛刻的出让条件,比如低价回购部分物业等。“无论哪块地政府都想白吃一口,这样的招标条件对开发商来说就显得很难做。”一家参与竞标的开发商称。

争利,仍然是地方与中央,政府与企业,企业与消费者不可回避的矛盾之一。在政府与开发商的获利减少时,如何防止他们把地价蛋糕做大,进而转嫁到房价,仍是管理者的重要课题。

利益重分 地方财政或陷困局

几千年来,当一代代农民面朝黄土背朝天地耕种时,他们一定想不到这些土地,会给今天的地方政府带来如此多的利益。卖地,正成为各地方支持城市建设的最重要资金来源。

自从1994年实行分税制后,为鼓励地方建设,土地出让金逐渐从中央财政退出,大多成为地方财政的主要支撑。有媒体报道,在很多地方,土地收入占地方财政收入的一半以上,且多在预算体外循环。到2005年,全国各地方政府收取的土地出让金收益为5800亿元,而同年中国财政收入刚刚突破3万亿元。

“获益于土地”的地方政府,也因此有了足够的“土地冲动”,虽经多次调控,依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张,违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。

对于这些问题,此次调控明确规定,未来土地出让收入将纳入预算管理,缴入地方国库,实行“收支两条线”管理。这意味着市、县政府不能再随意地支配和使用土地出让收入,而是要按照财政预算管理的要求,经过批准才能使用。有了这项规定,以前存在的土地出让收入使用缺乏监督的问题将得到遏止。

另外,随着征地补偿费用、新增建设用地有偿使用费标准的提高,地方政府的土地净收益将有所减少。无疑,这些都将直接影响地方财政收入。数据显示,上海今年上半年的房地产收益相比去年同期急降40多亿,即降幅达17%以上。

但是,仍有业内人士指出,由于地方政府需要将新增建设用地有偿使用费(即新增建设用地平均纯收益)的30%上交中央,地方政府瞒报漏报的现象仍不可避免,而随着招拍挂地价的不断上涨,即便上述费用提高一至两倍,在整个土地收益的比重不足以抑制地方政府的“卖地冲动”。

权利重构 土地大权再分配

根据此轮土地调控的精神,在土地审批权、监督管理权,以及价格标准制度权等各方面,地方与中央来了一次权利分配大调整。政府官方口径将其称为一次“行政权利的‘自我革命’”。

根据责权一致的原则,地方政府在对各项土地政策效果负有责任的同时,也有了更大的执行权利,一些由中央部门插手实际业务的情况将得到改善。比如在城市建设用地审批方式上,以往,人口在50万以上的城市建设用地须按土地利用年度计划分批次报国务院审批,经过层层审查,审批时间拖得很长,效率难以提高。于是一些地方的建设用地项目边报边用或者干脆不报批,占了地再说。

对此,国务院通知规定,在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收,调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报,经国土资源部审核,报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施,实施方案报国土资源部备案。

国土资源部评价,将城市建设用地的审批权前移至省级政府,由其负责严格把关和组织实施,可以减化审批环节,提高行政效率。审批方式调整后,省级政府就不再是“二传手”,而要对城市建设用地的合法性、合规性和合理性负总责,并可以在省域范围内,更好地履行调剂、统筹土地利用的职能。

中央相关部门则由原来的直接参与审批,退回后期监督管理的角色。从繁琐的审批事务中解脱出来,把主要精力用于基层调查、指导检查和研究制定政策等。

唯一收回中央的权利是工业用地最低价标准的制定权。而这一政策是针对一些地方人为压低工业地价,甚至是低地价、零地价、负地价等工业用地出让问题提出的,以抑制工业用地的过度扩张。

“中央权利有收有放,地方责权科学对应是此次土地调控的重要特征。权利分配合理才能保证政策的有效执行。”土地分析人士表示。

开发格局 盘活闲置成主流

就目前的“土地新政”,业内认为还很难断定日后房地产用地供应、开发量上的变化,但这次政策已经给出了一个明确的信号———严控新增用地。而如果新增用地真被控制住,那么存量土地就将成为各地政府考虑的重要对象,整个土地开发的格局也将发生实质性改变。

从这次“土地新政”所提出的措施来看,首要目标就是“保护耕地、严控新增”。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中已指出,建设用地总量增长过快,违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止,严把土地“闸门”任务仍然十分艰巨。所以国务院提出明确要求:进一步明确土地管理和耕地保护责任,提高新增用地成本,切实保障被征地农民的长远生计,禁止擅自将农用地转为建设用地。

而在业内看来,土地新政既出,依法处理存量土地将成为各地政府今后土地工作中的重要举措。未来的土地开发格局中,盘活闲置将成为主流。

事实上,今年的“国六条”及其后的各部委细则中提出的土地调控要求已经剑指存量土地。“由于许多地方的大量土地不是储备在政府手里,而是囤积在开发商手中,一旦真的展开行动,动作将是空前的,也将是一场利益与政策的巨大博弈。”中国指数研究院的专家这样表示。

此外,一些房地产分析师还表示,短期来看,土地新政的出台实施,会对开发供地量产生一定影响;但长远来看,各地政府肯定会通盘考虑,制定对当地来说适量的土地供应计划,特别是对存量土地的再利用,大部分城市的土地供应量应会相对平稳合理。

土地交易 二级市场重活跃

土地是开发商的生存之本,但迫于中央调控,政府收紧土地“闸门”及招拍挂出让竞争之激烈,一些开发商开始将注意力转向土地二级市场,同有地公司合作或通过收购兼并拿地的情况将日渐增多。

事实上,在经历了前年的“8.31”大限和去年的市场调控后,今年的调控风暴更让开发商感到后怕。一方面,国家此轮表示严控新增用地、严把土地“闸门”;另一方面,土地一级市场的“门槛”也越来越高。

由于市场环境变化,越来越多的开发商把目光瞄向了土地二级市场。在去年初,万科集团董事长王石便语出惊人:“以后靠政府卖地会饿死。”随后,除了在土地一级市场继续突进,万科以并购南都、入股嘉华等曲线获得了不少土地。

五合智库的分析师表示,开发商对土地储备的要求一般是满足企业3年内的开发要求,不满3年的可能会出现“断顿”危机,而如果超过3年储备,则可能在资金等环节出现风险。这意味着开发商每年开发完一定份额后,都要增加土地的未来存量,以备未来发展之需,如果他们在一级市场上得到满足,二手土地市场自然成为另一个选择。

中原地产的分析师也认为,在目前土地公开交易优质地块僧多粥少的情况下,土地二级市场无疑给开发商提供了更多拿地途径,未来土地二手市场也将更趋活跃。

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