合法化样本试验

　　据了解，目前各地的实践中，已相继出现以土地股份合作制为特征的“南海模式”、以农村建设用地入市为特征的“芜湖模式”以及广东省推行的集体建设用地流转等改革探索，都在一定程度上为小产权房的合法化生存提供了样本。

　　2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(下称《办法》)正式出台，标志着广东省集体建设用地可以直接入市。

　　有媒体评论称，《办法》的出台，标志着新中国历史上的第四次土地流转改革已由广东省首开先河。

　　“有效盘活农村集体存量建设用地，是允许集体建设用地进入市场流转的目的。”广东省国土资源厅一位负责人接受记者采访时表示，“随着经济发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，进入流通市场，则是这种价值的体现。”

　　不过，这个办法有许多地方是与国家《土地管理法》不相一致的，从广义上讲，相对于《土地管理法》，这个《办法》是下位法。

　　据记者了解，《办法》与《土地管理法》具体的冲突包括：《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《土地管理法》也明确规定，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。

　　“南海模式”也是近年来农地直接入市的一种探索。南海农民以集体为单位用土地入股，分享合办企业利润，再由集体将所得利润在农户与集体之间进行分配，形成所谓“南海模式”。南海模式的特点在于由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。

　　南海市是较早探索集体建设用地流转的地区，并已发展形成了“南海模式”。

　　1992年，南海市开始试行土地股份制，即以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。

　　这样，集体土地不用经过国家征地就可直接转为建设用地。相对于使用国有土地，企业租用集体土地的手续简捷，且集体建设用地出租年期有长有短，适应了不同的用地需求，因此许多企业更愿意租用集体土地搞建设。到2002年，南海全市工业用地共15万亩,其中保持集体所有的达7.3万亩，将近一半。这种手续简捷、价格低廉且租期较有弹性的供地方式引来了大量企业在南海落户生根，促进了南海的快速工业化、城市化。

　　南海土地股份制中农户的股权是其土地承包权的延伸。股份合作组织一般是规定原集体组织的承包农户才有权入股分红，承包制下农民拥有的土地转让权只限于农业用途，而股份制则将农民的土地转让权延伸到非农用途，农民可以凭借股权分享土地农转非带来的增值收益，农民收入显著提高。

　　南海土地股份合作组织同时也是土地所有者，也就是说，原来消极的土地发包方——村集体组织——成为了积极的土地经营者，代表土地所有者的股份合作组织控制着土地非农用途的转让权，占据了大部分土地增值收益，给农户分红比较少，50%以上的经营收益成了集体资产，归集体组织管理者支配。股民对管理者的监督比较困难，政权机构和集体经济组织庞大，行政开支巨大，集体资产使用效率较低。

　　“昆山模式”的做法略有不同。据了解，那里的村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“额度”，然后向本村农户“招标”，由农户或由农民成立的合作经济组织(例如“投资合作社”或“富民合作社”)联合投资修建标准厂房、商铺或打工宿舍楼向外来工商投资者出租，其中也有部分涉及小产权房。

　　据当地统计，1998年—2003年间，昆山新增建设用地共8.25万亩，其中新增集体建设用地约为2万亩。一般的做法，是村里以50年为期将土地有偿出让给农户，并允许农民进行非农建设、投资和转让。这样，原有仅限于农业用途的土地转让权就延伸为非农用途的土地转让权。

　　与“南海模式”所不同的是，“昆山模式”下的非农用途的土地转让权不再完全归集体，而主要是通过集体与农户的合约直接界定给农户或农民的合作组织。

　　“昆山模式”被视为在农村集体土地使用权流转方面的创新之一。尽管该创新一直存有争议，至今未被写入国家任何一部法律法规。

　　成都试点

　　成都近年来的农地转让制度改革探索，一定程度上为成都小产权房营造了合法化的空间。

　　成都市近年出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理的试行办法》(以下简称《办法》)，实现了集体土地使用权一定程度上的流转，可谓破冰之举。

　　随着成都成为首批城乡统筹发展试验区之一，2007年7月31日下达的成都市委第37号文件规定：“农村土地整理和拆院并院节约的集体建设用地指标，在符合规划的前提下，可就地兴建建筑物;也可经批准后等量挂钩到规划建设用地区有偿使用，所获得的收益必须全部用于现代农业发展和农村建设。”《办法》规定，允许集体建设用地流转，允许农村“宅基地”通过房屋联建、出租等方式进行流转。

　　有专家指出，明确规定集体土地使用权可以对外出让、转让、出租、作价(出资)入股、联营、抵押，赋予集体经济组织、村民委员会、村民大会、村民小组等行使集体土地所有权，为“民富”、“民生”、“民安”创造了一个有利的条件。

　　集体建设用地可以上市流转，可谓石破天惊之举，成都的试行《办法》一出台立即引起震撼，多方揣测这是否意味着“小产权”的上市流转有望合法化。

　　需要说明的是，成都的“小产权房”与成都市政府近年来实施的“土地整理”、“金土地工程”及“农民集中居住”有密切关联。成都市政府认为，农村土地的非耕地部分大约占农地总量的22%至30%，若拆并、搬迁集中修建住宅，将可以腾出2/3的农村集体土地的非耕地。为此，成都从2005年起实施“金土地”工程，到今年6月，“金土地”工程已经整理土地70万亩，增加有效耕地面积8万亩。

　　与之对应配套的是“农民集中居住”，也就是“新居工程”。记者利用春节时间走访了一些成都的小产权房，其中绝大多数小产权楼盘都与“新居工程”沾边。“新居工程”是成都市推进城乡统筹的一个重要组成部分，自2004年始，政府对150万亩宅基地全部进行整理，集中修建农民住宅。

　　为了推进成都市的农村集体建设用地流转，成都市专门成立了一个新的政府机构——农村土地承包流转服务中心，具体负责全市农村土地承包经营权流转指导和服务的工作部门。

　　据成都市委政策研究室的一位官员介绍，农村土地承包流转服务中心将规范对流转业主的资质审查、流转合同的签订和土地流转价格的确定，为业主和农户提供政策咨询服务、提供土地流转供需信息，代表政府对农村土地流转进行监督和指导。

　　“小产权房”合法化的核心问题是“农村集体所有建设用地使用权流转”，如果这个问题得以解决，“小产权房”合法化的问题有望迎刃而解。

　　当地人士指出，175个新居工程为“小产权”的大规模出现提供了强力支撑。

　　有人士表示，小产权房的问题及处理，能够极大地考验政府的智慧，而成都小产权房的破冰之旅则是对国家土地流转政策的极大考验。

　　成都部分地区实行土地向规模经营集中，在保证土地总面积不变、耕地性质不变、粮食产量不变的前提下，突破土地管理和使用问题，把土地流动起来。这些改革举措被专家称之为“将带来新中国成立以来第三次土地革命”。

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